重新发现社会-第11章

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由于时代的原因或者局限，今日中国的政治体制改革一次次被“矮化”为行政体制改革。应该说，行政体制改革同样是政治体制改革的一个细节。人们关心的是，如何能够避免“膨胀―精简―再膨胀―再精简……”的“政改怪圈”一再出现。

在《攻坚》一书中周天勇等学者提到：在二元结构转型和经济发展的关键阶段，政治体制改革的目标不应该是采取普选制、多党制和新闻自由的模式，而是采取政治上适当集中、经济上向市场经济迈进的模式。因此，未来一段时间政治体制改革的重点应该是“那些阻碍经济协调运行、市场有序发展、社会充分发育的政治体制部分”。至于行政体制改革要和其他的改革，要与人大、司法、公民社会配套。没有人大制约，行政体制改革就不可能成功。

中山大学教授任剑涛认为，当国家行政机关僭越为国家权力管理机关，试图自发自为地处置自己的权力，既制定规矩，又行使规矩，还自我评价，建立在这个基础上的政府机构改革，从一开始就丧失了改革的合法性，注定难以成功。而且这样的行政机构改革越多，社会资源的消耗愈多，最后政府还是走不出“全能政府”的怪圈。

学者张雪忠在新加坡《联合早报》上发表《没有政治改革，行政改革就不会成功》，指出自1982年以来中国几乎每五年都要进行一次声势浩大的政府机构改革，而每一次改革的目标都大致相同。每一次机构精简，国家都要付出巨大的代价，向“被精简者”进行现金或其他形式的补偿，但这些人腾出的位置很快又被更多的新进人员填满。1995年，中国行政事业支出在财政总支出中所占比重是11％，到2006年却达到19％～20％。另外，经过多次机构改革后，中国的政府系统似乎仍不以公正、透明、廉洁和高效而著称。“如果政治学的一些重要原则在中国也能适用的话，那么让一个无须问责的政府自我革新，并不会比让一个人抓住头发把自己拽离地面更为容易。”从政治理论上说，国家通常被分为契约型国家和掠夺型国家两种。只有政治权力能够在公民之间平等地分配，才会有契约型国家。在这样的国家，政府及其组成人员只是民众授权的社会管理者，管理者并不固定地来自某一集团，并须不断面对民众定期及不定期的问责。政治动力学上的分析表明，在契约型国家，政府系统将不断趋于公正、高效、透明和廉洁。

高昂的政治成本主要表现于行政扩张。建国之初，大的县机关也就百余名干部，而现在一些乡镇机关干部就多达四五百人。人大代表、中纪委原副书记刘锡荣在2008年两会上更透露中国有的县政府配了17名副县长。刘锡荣由此建议制定五部新法反腐败，包括国民收入分配法、财政预算法、惩处集体贪污法、公务员财产申报法及行政机关编制法——因为我们不仅要廉洁的公务员，还要建设廉洁的政府。面对中国实际财政收入远高于公布的数字，周天勇等学者亦认为，“要推进人民民主政治，关键就是要人民控制住预算”。

此前，中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌在《警惕部门利益膨胀》中写道，近年来，随着市场经济的发展，中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门利益出发，过于强调、维护与谋取本部门利益，影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险。在他看来，尽管“大部制”为大势所趋，可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续，提高行政效率，降低行政成本，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。但是，“大部门体制”改革意味着部门的重组，必然涉及部门之间权力和利益的重新分配。“大部门体制”改革的最大阻力仍然是多年来被不断强化了的部门利益。由于部门利益膨胀涉及的不只是一般政府部门，因为中国政治体制特殊，诸多政府职能延伸到执政党以及人大系统。因此，成功的“大部门体制”改革，肯定会牵动政治体制改革，涉及和涵盖到党政、人大等权力系统。没有政治体制改革推进，“大部制”建起来也很可能貌合神离。

今天中国的“大部门”改革，是围绕着三权分立展开的。“‘三权分立’成了官方用语，单就这一点说，‘大部制’就已经迈了一大步。”学者吴稼祥在其博客中将“三权分立”分为大中小三种，“大部制”是小三权分立，即行政权内部的三权分立，它是一种行政体制安排，把行政权划分为“决策权、执行权、监督权”，让其各司其职；中三权分立是孟德斯鸠意义上的“三权分立”，它是一种政治体制安排，指的是立法权、行政权和司法权的三种权力分开设立，相互制衡；大三权分立指的是党、议、行三种权力分开。改革前，中国实行的是苏联式全权体制，这种体制的特点之一，是党权代替行政权，行政权代替议会权。“这样做的优越性是干好事效率高，弊端是干坏事效率也高。”

【大海中造船——从改革开放到开放改革】

2006年12月11日，中国结束了加入世贸的五年“过渡期”。世贸总干事拉米给五年来中国打的成绩是“A＋”。尽管入世同样带来了或这或那的问题，但有目共睹的是，中国积极融入世界、充分世界化，并没有形成“引狼入室”或“以身饲狼”的乱局。

盘点入世以来所取得的成绩，官方数据表明，从2001年到2005年，在物价基本维持稳定的前提下，中国人均GDP由1038美元增长到1700美元，贫困人口从2001年底的3209万人减少到2005年底的2365万人。然而，对于中国这个转型国家来说，入世的意义远不止于经济层面，其对中国政治与社会改造同样意义深远。

如果把开始于上世纪七十年代末的“社会解放”称为中国自1949年“国家解放”以来的第二次解放运动，那么至今为止，这场“社会解放”同样包括两个阶段：第一阶段为“改革开放”，第二阶段则是中国努力谋求及加入世贸后促成的“开放改革”。前者是通过国家之力自上而下形成的，而后者则是通过国际之力与社会之力自外而内、自下而上推动的。此一上一下，一外一内，成为见证三十年来中国“社会解放”的一个坐标系。

就中国加入世贸而言，在入世之前，中国所进行的变革主要是“改革→开放”，而入世之后，则是“开放→改革”。前者是“以改革促开放”，后者是“以开放促改革”。从“改革开放”到“开放改革”，两者并非泾渭分明，而是良性互动。具体表现在，一方面，开放是改革的结果；另一方面，开放也为改革提供源源不断的动力。

如上所述，“以开放促改革”并不局限于经济层面。加入世贸促进了中国经济体制改革和经济结构战略性调整，增强了经济发展的活力和国际竞争力，为中国赢得了更好的国际环境。与此同时，更应看到的是，这种“以开放促改革”更体现在政治层面。加入世贸之后，中国同样经受着转变政府职能、完善法律体系的压力，而这种压力更是一种建设性的压力，是一种为了美好前景以求自新的压力。在这个“从适应到认同”的过程中，来自世界的外在压力将转化为推进改革的内在动力。

早在一百年前，美国传教士明恩溥在《中国人的素质》一书中曾经如此对比东西文明：“西方国家都面临未来的黎明，而中国却时时处处面对着遥远过去的黑夜。”在我看来，面向“遥远过去的黑夜”，既是在知识上也是在心灵上对自己进行双重自闭。如有西方人所说，不借助外力，中国完成改革“一千年都太短”，明恩溥同样认为，“若不‘借助外力’，而要改革中国，就如同在海水中造船，海风和海水不会让这事办成”。因为“凡是始于并终于一部机器的力，不能带动这部机器”。在此意义上，中国充分世界化、积极全球化，既是向世界开放，更意味着以世界之力救济一个国家，意味着世界将成为推动中国变革的“新大陆”。

一个国家的开放，正如一个人的呼吸与饮食，人必须通过与外界的交流获得力量。系统论的一个常识就在于，任何一个生命系统若要得到维持，就必须有无数开放的途径与外部世界相连，藉此完成能量输送与新陈代谢。正因为此，“与世界接轨”成为推动中国转型的一个重要力量。

至于有人批评某些部门“以开放为名，谋垄断之实”，比如说中国油价搞双重标准的“与世界接轨”，国有垄断企业纷纷改制并到境外上市强化了相关行业的垄断等等，显然，凡此种种皆是垄断出了问题，而不是开放出了问题——就像我们检讨中国农村问题时发现农村问题的根子在于有人垄断了城市不让农民进来，而不在于农民挑着被褥走四方寻找出路。如果有人非要说这是开放的问题，那也是中国当下的权力开放得还不够，垄断部门的利益开放得还不够。

【丁学良的药方】

香港科技大学教授丁学良在《对付官僚腐败和特权的四种办法》一文中指出，检视过去的二三十年，对于中国重大的社会现象，中国国内的“左派”与“自由派”之间可以说在一切问题上都针锋相对，但在官僚的特权和腐败问题上却能达到惊人的共识。二者基本上都认定，改革以来官僚特权和腐败愈演愈烈。

丁学良认为对付官僚腐败和特权，二十世纪至少提供了四种可能的方法。

第一种在很多第三世界国家都试过，二十世纪初的中国也在一定程度上试过，那就是军人当政。巴基斯坦、印度尼西亚、非洲、拉丁美洲都发生过多起军人、尤其是少壮派军人以救国委员会的名义上台，理由常是：文官政府腐败无能，社会矛盾日益突出。但是其结果只不过是用枪杆子赶走了腐败的文官集团，但并没有用枪杆子来推动经济的长时期发展。巴基斯坦大部分时候都是军人专制，其后果不过是以更秘密的方式，把以前文官政府的广泛腐败变成军人集团的封闭性腐败，同时军人又不会搞好经济，所以这种方式只能在极短时间里赶走一个腐败文官体制，不可能使国家在经济上长时间发展。

第二条路子是暴民政治。这个暴既有暴力的意思，也有狂暴的意思。这方法就是以不受法律约束的暴民运动，狂风骤雨般地冲垮腐败特权的官僚体制。其结果是：官僚体制当然被打得鸡零狗碎，但同时社会受到全面破坏，生命财产、教育文化受到的损伤不计其数。这方面，中国曾经深受其害。

第三种办法是所谓的开明专制。中国观摩最多的，是新加坡和香港。这里既没有多党公平竞争的普选制，同时腐败受到严格控制。中国高层这些年来最想引进的就是这种体制，但是这种开明专制整体上对中国似乎并不适合，虽然有些局部方法可以参照。最大的区别就是规模，新加坡四百多万人，香港700万人，等于中国一个中等城市。中国13亿人口的社会怎么可能像它们那样，在拒绝民众参政和治理腐败之间得到平衡呢？

第四种就是开放民众参政、推进公平政治竞争，即民主化改革。最近的案例就是印度尼西亚。苏哈托当政虽然推翻了腐败的苏加诺政权，也带来一定的经济发展，但以后苏哈托集团及其家族势力愈益腐败，把印度尼西亚经济搞垮了。印度尼西亚曾被认为在苏哈托下台后，最可能出现暴民政治和种族屠杀，因为全国有几千个岛屿、几百个部落。但十多年来，民主化的方向明确，步子虽然摇摇晃晃，一步步走过来，对腐败在高层的抑制效果很显著。最基本的一点就是媒体开放，然后最高层让法律系统独立运转。一个社会对付腐败最重要的两个工具，一是透明的媒体，二是司法独立。如果这两个工具都是在官僚集团的控制之下，他们永远也不可能自砍手脚。

丁学良认为，如果把二十世纪的中国政治和比较政治放在广阔的背景上看，过去的二三十年，是中国的官僚制恢复和发展的二三十年，是中国社会全面官僚化的二三十年。在此过程中，随着中国经济越来越壮大，受不到有效约束的官僚特权越来越促使腐败的精致化、深度化和全面化。同时期里，中国民间以及体制内那些正义的、公正的反腐诉求，却越来越被边缘化，起不了制衡作用。于是可悲的、文革式政治的情绪重新抬头，吸引越来越多的人。上述对付官僚腐败和特权的四种方法，二十世纪的中国已经试过两种半，即军阀的、暴民的、半开明专制的，均无效