中国高层新智囊-第52章
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好，或者机构精简也好，或者是反腐倡廉也好，哪一项都不可能单独奏效，一定要
多管齐下，才可能奏效。
1993年，温铁军提出了解决农民负担的一个大胆设想，即乡镇实现自治——把
“以户纳税”改为“以村纳税”。他说，中国自秦朝设立“郡县制”以来2000年的
封建社会都是“皇权不下县”，政府对于小农经济最低成本的管理方式是乡村自治，
而不是国家针对每一个农户的税费管理，因为政府与亿万农户之间“交易费用”太
高。
在温铁军看来，取消镇一级行政级别，村和镇两级自治，可以节约交易费用，
从而减轻农民的负担。
有人质疑村镇自治后取消管理者的薪水的现实可行性，对这一点，温铁军胸有
成竹。他说历史上自治村社的领导者不是官，只是社区的精英，平时不领薪水。大
家选他，是对他的道德和能力的认可。比如《史记》里的陈平16岁为乡里宰，相当
于社区长，他的作用只是在祭祀的时候，把屠宰的牲口分给大家，平时没什么事情，
就干自己的事了。中国历史上的自治社区领袖，跟现在西方的镇长相似，不拿薪水，
只在需要的时候才出来，不需要的时候形同虚设。而按照现行体制，镇作为一级政
府，就必须有行政费用的支出，如买车、接待、发工资等等，可现在的村就没有这
些行政开支。
这样的方法的确比较理想，但如果村长和镇长不拿薪水，谁愿意义务出来为村
民服务？温铁军的设想是，这些村长或镇长尽管是义务来为村民服务，但他还是有
一些“好处”的。比如他能够有效地调控村内资源、分配村内收益。这时的管理者
在社区血缘关系的制约之下，就不仅仅只有经济人的理性，还有道德理性。中国几
千年的小农社会都是靠经济理性和道德理性来维持的，光有经济人的理性是不够的。
“那么多社区精英，比如延安时期的李鼎铭先生为什么能当开明士绅？他要狠狠剥
夺农民行吗？有些地主以诗书传家，秉承仁义理智信的道德传统，并不是那种青面
獠牙的套话所能概括的，否则他们也就不叫社区精英了。如果是这样，中国的历史
早就完结了。中国乡村历史给我们的教训，恰恰是如何维持良绅管理下的乡村自治。”
在农村改成自治村的同时，温铁军建议把镇改为自治镇。他对目前的镇管村的
体制持异议。因为现行的这种市管县、镇管村的制度，是典型的城市中心主义。镇
管村的后果是镇可以依托传统体制伸手向农村要钱，用于镇中心区的建设。
国务院总理温家宝曾多次强调，中国这么大的一个国家，生产力水平千差万别，
各地的经济结构也不一样，因此要科学决策，要改变那些不适应生产力的某些上层
建筑。在温铁军看来，按温总理的话去理解，2。3 亿小农户基本上从事自然生产就
是中国农村的基本现状，这种生产力决定的上层建筑应是村社自治，自下而上地提
出公共品要求。但很多人还没有理解温家宝总理的话的真正含义，我们现在最主要
的问题是没有真正理解温家宝总理所指出的如何科学决策问题。所以，可行的政策
是把社区自治体（现在叫村集体）作为财产主体和纳税主体，把政府直接面对2。4
亿小农户转化为面对70多万个村，把乡级政府改为乡公所，合并乡镇，以此降低交
易成本。
温铁军17岁前往山西汾阳县插队时，最大的梦想是每天能在北京火车站扛大包，
因为“一包能挣好几分钱”。多年之后，温铁军走出大学校门便最终选择了研究农
村问题。那个17岁时想天天扛大包的小伙子如今成为中国经济学界最重要的声音之
一。
温铁军（5）
附录：
华西村何错之有？
温铁军
最近，部分媒体对华西、南街等仍然维持“集体经济”的村提出了负面评价。
尽管我不愿意介入理论界的争议，但这次的有关批评涉及的主要是农村中的实际问
题，故在《中国改革》和《法制播报》作出全面介绍我的不同意见的承诺之后，我
接受了采访，试图澄清一些新闻界和学术界不十分了解的情况，帮助读者摆脱多年
来误导政策的“意识形态化”讨论。其实，只要人们哪怕是暂时不讨论农村集体经
济是否属于公有制或者社会主义等宏大话题，就会注意到本文提供的基本事实真相，
远比“灰色”的理论要“常青”得多。
本文如果发表，我愿意虚心听取任何经过长期调研形成的意见；至于书斋学者
或办公室官员的意见，要么层次太高，要么“灰度”太大，笔者一向自惭形秽、无
力应对，还望见谅。
以下是经我审阅的《中国改革》记者的采访记录，如有错误，概由个人负责。
一、原始积累：我国农村工业化进程中“社区资产”的基本属性
与一般国外和城市企业不同，大部分从80年代中期才起步的我国农村工业，其
资本的原始积累过程离我们实在太近，尤其是其中的“社区集体企业”，当年创办
时几乎不可能有个人化的投资人。这客观上大大增加了那些主流专家们涂抹理论
“灰度”的尴尬。
从那时起累积的调研资料表明，其资产主要来源如下：
一是社区土地转移收益，由于80年代的短缺经济造成的市场空间，投资风险很
小，几乎只要上项目就有收益。当时又只能是村干部去搞贷款或者集资上项目，后
来演变为如今这些“工业化社区”。1985－1986年周其仁、杜鹰等人的调研报告明
确指出，这部分集体贷款投资建立的高负债项目之所以还能够盈利，主要原因是占
本村集体土地不付款，很大程度上是土地收益转移形成企业利润和资产；亦即，乡
镇企业是以土地进行原始积累。国家的5 部法律：《宪法》《农业法》《土地管理
法》《土地承包法》《村民委员会组织法》都规定土地是属于村民集体所有的，因
此，企业创办时无偿占有的社区土地，应该属于全体村民对企业的初始投资；无论
后来增值形成多少资产，其属性不变。
据我所知，华西村界内原有土地已经被社区工商业全部占用，所形成的生产、
生活性资产，当然属于全体村民共同所有。如果没有大多数村民同意，任何个人无
权得到社区成员共同所有的资产。
二是乡镇企业应支未支的劳动力保障和福利，在乡镇企业发展的最初时段里，
劳动力几乎是无偿投入的，况且不支付任何社会保障。而在城市里，即使不计算过
去十分普遍的“城市企业办社会”开支，仅按照国家规定的劳保福利，企业如果要
给一个劳动力建立社保，最低开支需要占工资成本的38％ ，最高的超过50％ 。由于
乡镇企业创办时期大多数属于劳动密集型，应支未支的劳保福利大约占企业创办投
资的30％ 。
正是由于类似华西村这样的乡镇集体企业资产中隐含有“社区土地资本化”和
“未支付的劳动者福利转移”，其收益才大量用于敬老院、学校、医院和其他社区
公共开支。
三是税收与金融方面的国家政策优惠。乡镇企业创办靠的不是企业家投资。因
为，80年代在农村还没有谁形成有规模的资金，国家的金融机构也没有个人贷款，
农村创办企业资金都是乡村集体贷款；后来才有乡村集体担保贷款，风险也由集体
分担。1986年推进农村企业改制试验时就有企业家提出，还了乡村组织转移到企业
的贷款和利息之后，形成的企业资产全是我的。当时乡村干部的回答是，你个人根
本贷不到款，客观上也不可能以你的名义投资和还款！更何况80年代持续通货膨胀，
资金的市场利率和银行利率之间至少有10个点的利差，得到贷款就直接占有利差，
这个利差也留在企业了。吴敬琏老师曾经算过这个账，一年的利差就有3000多个亿。
国家对乡镇企业长期实行“免三减二”的税收政策，5 年减免之后，大多数按
照销售额的1％纳税。这些税收优惠直到1994年税制改革以后才逐渐取消。这部分未
交纳的税也留在企业里，形成企业资产。如果与城市企业比较计算，这部分政策优
惠形成的资产，在企业创办初期占至少10％ 。当年政府给政策优惠的根本原因是乡
镇企业替代政府解决农民的非农就业，无论企业改为私有制、为利润最大化裁员，
还是个人分配企业资产，只要不以解决就业为目标，就应该交回享受政策优惠形成
的资产。
以上企业非个人化的资产形成，主要来源于农村社区，在集体经济发达地区一
般应该占企业资产70％ 以上，这决定了其社区成员共同所有的基本属性。
事实上，现在很多以集体经济为名的农村社区长期存在的客观条件，实际上主
要是能够以大大高于农业的工商业收益维持社区公共开支和内部福利。
正是由于乡镇企业的资产来源，更多地是占有本社区内部的土地资产和劳动力
创造的剩余价值，这和一般的公司法所界定的有具体投资人的城市企业资产来源不
同。有鉴于此，我认为它们基本上是典型的“工业化社区”。
二、历史条件：社区共有制资产的形成
如果从资产的形成过程看，企业资产归集体所有也是80年代的客观情况造成的。
其一是在生产队这一级或者在少数“大队核算”的地方，当时那些社队工业设
备资产自身的特性，不可能像土地那样在推行大包干时分配到户。使得部分社队将
原有队办企业相对完整地在80年代最初的改革中保留下来，这样，全国原460 万个
生产队、78万个大队中，大约有4 ‰的社队保留了集体经济。
其二是大队这一级（行政村）城市郊区或发达地区扩张需要占地，1985年撤队
建村以后只有行政村有一级市场土地出让权，征占这些土地支付的补偿款形成了一
部分行政村（大队）所有的资金，那些没有分配到户的资金大都转化为生产性投资，
形成了城郊型的，或者是城市工业辐射的集体经济。
可见，以集体经济为名的乡镇企业，其中包括华西村、南街村等，其资产形成
有一定的历史根源。
其三是类似苏南、浙北在乡镇这一级的集体经济（以上两类情况主要是在村以
下，苏南、浙北则在乡镇搞了大量集体企业）。这首先是得益于江浙在中国百年工
业化进程中成为工商业集中的地区，解放后转化、发展为资本雄厚、结构完整的国
有工业，无论所有者属性如何，产业资本形成之后都必然扩张；国营企业对制度相
同的乡镇一级扩散的“交易成本”显然低于对村级以下。其次是改革前苏南社队经
济比较发达，而农村大包干期间的财产关系变化发生在大队以下，几乎完全没有触
动到乡镇（公社）级的资产。因此，在江浙的乡镇这一级的社队企业资产就变成实
际上归乡镇政府所有。80年代有领导视察苏南时就明确过，此类企业是“地方政府
小国营”。
由于这第三类是地方政府办企业，与村以下情况根本不同，改制前后都是政府
官员与企业家分享资产收益，一般与农民无关，故不在本文分析的范围内。
三、理论误区：乡镇企业改制中两个对立观点的误导
在乡镇企业改制上，当年理论界互相对立的两个极端的观点都是错误的。如今
有话语权的人，大部分没有参与过80年代改革，盲目照搬国外的观点套用到农村问
题上，往往也是错误的。
误导乡镇企业产权改革的重大错误之一，是有人把西方经济学的理论照搬到乡
镇集体企业改制上，强调企业家对经营风险的担当，这在我国农村大多数以集体经
济为名的工业化社区的原始积累过程中，几乎不存在。因为那时，客观上并不具备
企业家为企业风险承担责任的条件。
一是那时农村企业连破产的说法都没有，多年来以乡村公共组织名义贷款造成
的投资失误，形成银行不良贷款，实际上没有人承担责任；尤其在村以下，能够对
乡村基层执行法律的可能性太低。
二是农村企业即使停产，或者遇到产品卖不出去，就堆在仓库里，什么时候卖
出去什么时候算，老百姓回家种地。客观上是土地承担了乡镇企业的保障功能。杜
润生老先生1988年就讲，大包干以后土地实际上既有社会保障功能，又有生产功能。
我们的政策怎么能够把这两个东西分开呢……15年过去，犯了那么多照搬造成的错
误，这个中国特色的“土地双重功能”观点仍然不被主�
