剑桥美国经济史-第57章
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公共部门（2）
政治过程
为了解释20世纪公共部门发展的复杂情况，许多历史学家、政治学家和经济学家提出了各种各样的解释性模型。最早的一个是“累进论”，它认为20世纪公共部门的历史主题是社会民主的胜利。在公共财政部门，这种胜利的主要表现是采用了精心设计的累进所得税——根据“能者多付”（ability to pay）原则来征税。这一胜利是农民和工厂工人这些下层阶级合作的结果。
第二种解释——公司论者的解释——把累进论的解释颠倒过来了。公司论者认为20世纪美国的公司和最富有的人控制了公共部门，以保护投资体系和一般业务，并保护他们自己的权力。在税收政策领域，公司论者强调在20世纪20年代积聚了足够力量的“霸权税收逻辑”的重要性。他们认为从20世纪20年代起，保守势力就成功地运用政治和经济策略削弱了累进的收入和利润税的739再分配效果。
第三个模型——大多数是经济学家构建的——也强调“国家”被私人利益所控制，但这种解释是以国家的政治经济学中强烈的新保守主义假定为基础的。新保守主义叙述了在20世纪的美国“征税人”如何运用所得税来建立国家，尤其是他们如何运用所得税克服了美国人传统上对纳税的反对。国家的代表以及它所服务的特定利益集团在取得对全美国的通讯工具的控制方面、在运用联邦的权力挫败或者镇压社会底层对国家的挑战方面、在培养一班能够设计效果难以察觉的税收体制的专家方面取得了成功。以上均是反对者批评的焦点。这些观点的支持者则认为，授权征收所得税的宪法第十六修正案是特殊利益集团使联邦政府能够为逐渐增加的军费开支和社会福利计划筹资的一个工具。
第四个模型最恰当的名称是“多元论者”。像累进论者、公司论者和新保守主义者的解释一样，多元论者的模型强调的是经济利益集团的政治力量。多元论者认为，这些集团通过循序渐进地塑造立法的过程创造了由特别计划、优先税收比率和“税收开支”组成的复杂的网络。但是，与公司论者和新保守主义者的观点相反，多元论者将政治过程中胜利者的范围扩大到了中产阶级集团。在税收政策方面，多元论者认为国家层面上的结果是建立了一个“实质上对穷人免税，对广大中产阶级以稳定的税率征税，对富人以随政治和意识形态而变化的变动税率征税”的税收体系。两位政治学家清楚地阐明了多元论者所发现的推动这一渐进过程的力量在社会各阶层之间的分配：“就像波戈（Pogo）所说的那样，我们——广大的中产阶级和下层阶级——享受了特殊利益，‘本来就应该是这样'。”与新保守主义者将现代国家视为利维坦（Leviathan），被特殊利益集团控制和剥削这种观点相反，多元论者认为，对税收的抵抗将导致国家瘫痪和衰竭。还有一个解释性模型比其他四个模型更为折中——也更具历史基础——而且在解释20世纪公共部门的扩张方面更为有力。这种方法将“国家”和有效的民主价值与利益集团结合在一起进行分析。历史的偶然性、国家危机以及政治企业家塑造了历史事件。制度变迁的不可逆性或者“路径依赖”特征，以及作为其结果的政策流程通常是混乱无序的，更像自然科学所描述的物质系统。这种模型可以最恰当地称为“民主主义—制度主义者”的解释。
在这个模型中，为控制公共部门而发生的政治冲突更为激烈，而且在这个过程任何给定的时点上，结果都是不确定的。无论公司还是低收入群体在政治结构中都发挥着重要的作用。民主价值在这种场景中也居于中心地位，这有助于解释为什么在采用强制和联邦政府力量提高公共收入方面，自由民主社会是最为成功的社会。
像新保守主义者的模型一样，民主主义—制度主义者非常关注在政治过程中作为一个自动行动者的国家。比如，民主主义—制度主义者认为政治结果是由行政领导和官僚行政，而不是由法律的制定导致的。这个模型考虑了那些对政策形成和执行的影响越来越大的“专家”的作用。最后，民主主义—制度主义模型考虑了系统性知识和社会理论，尤其是联邦政府内产生的信息对公共部门扩张的影响。
19世纪的背景（1）
民主主义—制度主义模型特别关注在国家面临紧急情况时政府的转变，尤其是收入体系的转变。第一次紧急情况是美国内战，其间建立了一个混乱的公共部门和国家收入的发展模式。如果说现代战争就是将政府支出用于大量的装备，需要有一个雄心勃勃的、空前的紧急税收计划的话，那么美国内战就是美国经历的第一次现代战争。在内战的混乱状态中，在19世纪50年代的局部危机里积蓄了相当力量的共和党人采用了一个高关税体系。这一体系继而成为了一个雄心勃勃的新的国家经济政策和经济基础计划的核心。关税收入的大量增加对于经济民族主义和保护主义来说也是一个极大的胜利。美国内战期间采用的高关税扩展了制定税收保护、税收激励和税收补贴这些国家政治经济学中重要的——实际上是永恒的——因素的政治过程。在一定程度上说，共和党人通过关税体系将税收体系当成了大政府和政党统治的推进器。
尽管都带有退步的特征，但是对高关税的支持是广泛而多样的。而且这些支持到20世纪还是那么有力——直到1934年通过《互惠贸易协定法》（the Reciprocal Trade Agreements Act）之后，高关税的支持率仍然很高。制造商欢迎高关税体系，因为这可以使他们摆脱欧洲竞争者的破坏而建立全国性的营销组织。高关税与其说是为亚当·斯密所支持的“幼稚产业”带来利益的话，还不如说是为美国大公司带来了利益，这些公司完成了纵向一体化，获得了胜过欧洲竞争者的长期利益，欧洲竞争者则被限制在狭小的市场中。高关税同样对工人有利，他们害怕来自欧洲、拉丁美洲和亚洲的低工资劳动力的竞争。最后，高关税为共和党人的转移支付、公共事业和军事行动提供了资金。共和党政府运用高关税为国家第一个重要的保险体系提供资金——一个为美国退伍军人提供养老金和伤残补贴的庞大计划。当19世纪70年代和80年代养老金支出的范围逐渐扩大后，它就成为了共和党巩固自身力量的一个重要因素。此外，整个北方共同体的领导人开始习惯于从后来著名的“政治拨款”——用关税收入来提供资金的年度河流和海港议案——中获得政治上的支持。在19世纪80年代到90年代之间，关税收入为美国大型舰队的建造提供了资金，这是美国要在全球拥有发言权的必要条件。美国政府债券的持有人同样也支持高关税，因为他们的本金和利息的支付都要由关税收入来提供，而且他们在得到本息偿付的时候不会增加税收负担。那些因为欧洲资本更便利地流入美国而获益的美国银行家也支持高关税。他们感激关税收入向欧洲人偿付了公共债务。
美国内战后，民主党对关税提出了尖锐的批评，向共和党的权力发起了挑战。民主党人利用美国革命和早期共和国的思想攻击特权、垄断权力和公众的堕落。民主党人攻击关税是“托拉斯之母”，也是共和党向大公司提供补贴计划的主要动力，这使得民主党在农民、南方人、中产阶级消费者和小企业主之中得到了更广泛的支持。因此，从整个国家来看，两个相互竞争的政党之间的尖锐冲突主要就是对关税和普通税收存在意识形态上的差异。这些差异塑造了直到第二次世界大战为止的税收政策。共和党内部在税收问题上也出现了两极分化。共和党激化了阶级冲突，而且把税收问题推到了政治的中心位置上，并一直持续了近一个世纪。
一直以财产税作为传统税种的州和地方税收在19世纪后半叶也出现了动荡。由于美国内战之前的商业扩展和工业革命聚集了一定的力量，杰克逊主义的改革者试图将财产税扩大到所有财富形式上；在大多数州，他们建立了一个一般性的财产税体系，不仅包含了不动产，也涉及“无形的”财产。大多数州都在州宪法中添加了具有广泛性（即要求所有财产——不动产、个人财产、有形财产和无形财产——都要纳税）和同一性（等值财产以相同税率纳税）的税收规则。
但是在美国内战结束到1900年之间，经济结构发生了巨大的改变。显然，一般的财产税已不能兑现对所有财富以相同税率征税的平等主义承诺。一方面，现有的行政结构常常严重依赖自我估价，无力发布和决定现金、贷款、支票、股票、债券和抵押品的价值，在大城市尤其如此。另一方面，在19世纪末的经济危机期间和美国内战以来长期的物价下降中，估价程序对价格水平的变动反应不敏感，这意味着财产税的负担越来越重，对农民和小企业主尤其如此。他们成为了20世纪新的财产税改革运动的主要力量。 。 想看书来
19世纪的背景（2）
直到1917年的进步主义的政策措施
20世纪前20年的税收改革是整个20世纪公共政策最重要的开端。在联邦层次上，宪法第十六修正案的通过以及联邦所得税的实施建立了现代财政收入体系的基础。由于所得税被证明是一种具有高弹性的收入来源，它最初的采用是与社会公正的研究紧密联系在一起的。所得税的采用主要是受“民主—中央集权制”（democratic statism）——一种运用国家权力工具促进民主的社会秩序的思想——的推动，其目标是运用联邦政府的征税权力重构收入和财富的分配。
这种再分配意义上的民主—中央集权制是一个重要主题，它把联邦政府在第二次世界大战前采用的许多政策措施结合在一起。在一定程度上，民主—中央集权制是一种“新自由主义”，是19世纪的古典自由主义和憎恨垄断、反感商业的早期共和主义国家传统的重新结合。民主—中央集权制的倡导者将这种观念本身视为美国革命理想在新工业社会条件下的反应。通过提供拥有丰富机会的社会秩序来促进个人解放的战略仍然继续，但在战术上有所改变。对民主—中央集权制的倡导者来说，国家是一个必要的工具和同盟，是有益无害的。
“民主—中央集权制”之所以肇始于20世纪初，不仅因为其以美国革命的意识形态传统为基础，而且也是19世纪80年代中期可怕的萧条的结果。萧条的严重性和长期性打击了重建国家收入体系的普遍热情。经济上的困境刺激了平民主义者以及亨利·乔治的“单一税”的支持者发起一场运动，希望通过税收措施来实现社会公正。运动的焦点渐渐集中于累进的所得税，并促使在1894年的《威尔逊戈尔曼关税法》（Wilson Gorman Tarriff Act）中实行了一种适度的联邦所得税。所得税运动发起者的核心观点是，以回归美国革命的理想为基础，税收应该根据“能者多付”原则来重新分配财政负担，而且要有助于恢复经济权力的集中化。累进所得税运动真正激进的地方在于以对最富有的人和公司进后征税为目标建立整个税收体系。所得税运动的支持者认为，税收不应该涉及普通人的工资和薪金，而是要对不劳而获的利润和垄断权力发起攻击。这些曾被剥夺的人现在变成了剥夺者。
但是，有一种保守的观点与控制美国改革的民主—中央集权主义展开了竞争，持这种观点的人是被称为“进步的资本主义者”或者“公司自由主义者”的历史学家。这些改革者强调政府对公司的鼓励以及个人与公司之间的善行。但与民主—中央集权观点相反，“进步的资本主义者”或者“公司自由主义者”颂扬的是现代公司的效率，他们的目标是加强投资体系。对他们而言，政府对市场的管制只有在解决和缓和那些抑制经济增长的冲突或者对抗力量的时候才是必需的。
尽管存在这些差异，民主—中央集权制和公司自由主义在努力为工业社会构建一种更高水平的秩序方面还是一致的。两种方法倡导的改革所追求的目标都是强化全国性的制度，它们结合在一起就引起了所谓的进步主义运动，这个运动使得它们两者都支持政府更多地干预经济，尤其是支持对经济进行管制。进步主义的这两个主要分支共同推动了联邦铁路管制的发展
