剑桥美国经济史-第52章
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阅切┟挥屑尤肓畲⒈柑逑档闹萏匦硪薪泄苤啤Ａ畲⒈敢卸砸锌毓晒竞椭菔谌ǖ幕嵩币薪泄苤啤Ｕ庖唤峁姑植沽斯苤粕系捏料叮饩隽诵姓系奈扌室约按砘沟娜ㄏ蕹逋晃侍狻Ｔ�20世纪下半叶，这一体系使每一类银行服务于特定的市场，在特定的地理范围内向不同的消费者集团提供稍有差异的产品。这一体系保留了一定的竞争，但不是价格上的竞争，而是服务上的竞争。每一类银行在政治领域都追求不同的目标，都在维护自己的细分市场，同时也试图向其他市场扩展。图描述了管制如何划分了每一类机构所服务的产业和市场结构。
当格拉斯和他的同事们为银行立法而努力的时候，哈佛大学的法学教授、罗斯福的顾问菲利克斯·法兰克福特（Felix Frankfurter）也带领三个青年学生帮助起草一个联邦证券法，其基本观念是新发行证券的公司的财务信息披露。在证券业的勉强支持下，国会通过了1933年的《证券法》。这一法律要求发行新证券的公司登记所有股票，并公布一份招股说明书。承销证券的投资银行家对招股说明书的准确性要承担法律责任。为了限制投机，这一法律也要求在发行登记和证券销售之间要有一个为期20天的“冷却阶段”。1934年，国会通过成立证券交易委员会而对这一法律进行了补充，委员会被授权以一贯的基本理念对证券市场进行管制。宽泛的权限和灵活的规则确保了这个委员会在后来的几十年中作为一个行政机构取得了相对的成功。
罗斯福政府在缓解了广大制造业、农业和金融部门的危机之后，就开始把注意力转向通讯、交通和公用事业的问题了。
对于贝尔电话系统来说，大萧条只是一次挫折而不是一场灾难。在20世纪20年代，AT&T迅速地成长，它购买了成百个地方电话公司的股份，将它们整合到由它垄断的全国长途电话网中，占据了80％的市场份额。它需要的所有设备都在自己的辅助机构西部电子公司制造，贝尔实验室也领导着全国电子领域的研究。在1929年到1933年间，AT&T的订单和用户分别下降了25％和36％，裁减了150 000名员工。
1934年春天，国会批准一个特别调查组对控股公司在通讯方面的问题进行研究并出版了研究报告。调查组的结论是“电话业务是一种垄断业务……应该进行管制”。但是，“管制，尤其是联邦政府进行的管制有名无实”。调查组建议开展一次重点检查，包括对电话、电报和广播方面的联邦立法进行检查。它建议成立一个新的联邦通讯委员会（FCC）。在罗斯福政府的支持下，1934年的《通讯法》（the munication Act）毫无争议地很快得以通过，因为贝尔系统没有积极反对这一法案。
《通讯法》成立了一个由7名成员组成的委员会，其成员由总统任命，被授予特殊的权力。在电话部门，委员会将对利润率、设备、公司合并、设备采购、研究以及会计标准进行监督。在广播领域，它将根据区域、功率水平和内容类别向广播公司分配频率、发放许可证。用法案中的话来说，委员会的目标是“尽可能地建立一个可利用的、高速有效、在全国范围乃至世界范围内拥有足够设备并且费用合理的无线电通讯服务网络”。电话业中的垄断被隐含地接受了，无线电和广播行业中也没有太多的竞争。
政府对企业的管制（6）
在天然气和电力产业，财务危机和过剩的生产能力只是加重了早已由州际传输、纵向一体化和控股公司的发展而产生的管制权限问题。由联邦贸易委员会主持的一场始于1928年、到1935年才结束的大型调查披露了公用事业控股公司以及它们杠杆融资的全部范围和结构。比如城市服务公司、电力债券和股份公司、中西部公用事业公司等几个最大的集团在30个州设有90家分公司。联邦贸易委员会的研究表明，15家天然气公司控制着73％的生产能力和85％的销售额。电力部门的集中程度也大致相同。
1935年通过了《公用事业控股公司法》（the Public Utilities Holding pany Act）。它的第1部分就包含了著名的“死刑”，准许证券和交易委员会（SEC）拆分州际控股公司。委员会考察了2 000多家所有种类的控股公司。在天然气和电力部门，SEC最终剥夺了417家公司的经营权。法案的第2部分重新组织了联邦动力委员会（FPC），赋予它管制州际电力输送的权限。1938年，国会通过了《天然气法》（the Natural Gas Act），扩大了FPC管理州际天然气输送的权限。国会虽然没有指定每一个产业的管制形式，但它对法律用语的选择——与“实际的合法的财产成本”相联系的“公平的、合理的”费率——使委员会选择了州公用事业中运用的服务成本、基本费率、收益率等管制模式。不幸的是，当这种方法运用到联邦一级的水平上时就带来了更多的抱怨，有效性也降低了。
在交通部门，技术革新和萧条相结合，削弱了铁路的生存能力。不仅总运输量下降了（大约50％），而且大量的货运和客运向其他替代性运输工具转移。客运逐渐转向了汽车、客车甚至城际航空运输。重要的铁路运输货物，比如石油和化学品，转移到了低成本的管道运输，而高价值的短程货运则转向城际货车运输。上百条国家铁路陷入破产的境地，州际商业委员会（ICC）对此却没能做出有效的反应。
国会采取了多种措施来应付这一形势。1933年的《紧急运输法》改变了ICC自1920年以来就开始使用的基本费率公式，用盯住费率替代了资产价值和固定路线的城际运输收益，新法案鼓励委员会在考虑到对运输活动和联合运输的影响的前提下，制定一套实用的费率。1935年，国会通过了《汽车运输法》（Motor Carrier Act），将州际货车运输纳入联邦控制之下。对这些管制措施的支持不仅来自铁路和ICC，而且来自那些无法控制州际运输的各州的管制者，也来自希望避免降价、防止游击式的小运输公司进入市场的那些大运输公司。在这一法案之下，委员会对每一条运输路线、每一种产品都设定了最低费率，发放便利证书（一种营业许可证）。在1940年的《运输法》中，国会责令州际商业委员会“负责对所有形式的运输进行公正、公平的管制”：铁路、水运、货车和管道。表面上建立了一个保护铁路的“协同的”联合运输体系。
在航空业这个20世纪20年代中期才开始活跃起来的新兴产业，从一开始竞争就非常激烈。在飞机机身和发动机的发展还不足以提供客运服务之前，邮包是航空运输主要的业务。但是联邦补助这种糟糕的安排鼓励在航线上少算运费以及采用低于成本的定价。胡佛政府的邮政总长沃尔特·布朗（Walter Brown）寻求通过立法授予他更大的自主性以批准航线、规定费率。布朗希望在没有竞争性的出价的情况下建立一个稳定的航线体系，为运输公司带来足够的收入以支持客运服务的发展。1930年的《麦克纳里沃特雷斯法》（the McNary Watres Act）采纳了布朗的多数提议。
布朗迅速组织了一个卡特尔，将重要的航线分配给了比较大的航空公司（美洲航空公司、联合航空公司和环球航空公司），剩下的航线则在6家公司中进行分配。许多发展势头很好的小公司被排除在外。此后几年，这一体制迅速地成长，3家大公司成为了纵向一体化的控股公司。但在1934年，国会的一项调查披露了布朗的卡特尔体制，揭露了这一丑闻。在国会重修法律时，罗斯福总统命令陆军航空部队（Army Air Corps）接管了航空邮件业务。在1934年的《布莱克麦凯勒法》（the Black McKellar Act）中，国会剥夺了邮政部长的权力，恢复了竞争性出价，赋予州际商业委员会完全的控制权。先前订立合同的公司被禁止投标航空邮件合同，纵向一体化行为也被禁止了。书包 网 。 想看书来
政府对企业的管制（7）
此后四年中激烈的竞争（“同归于尽的不负责任的运动”）再度影响了航空业务。国会任命的联邦航空委员会促成了一种新形式的管制下的竞争，禁止“卡脖子竞争”行为和过度的竞争，但鼓励在“竞争精神”下产生的服务和技术上的竞争。航空产业本身则通过举出破产威胁的实际例子频繁地对经济管制进行游说。罗斯福政府虽然在成立另一个管制委员会方面犹豫不决，但最终还是在1938年的《民用航空法》（the Civil Aeronautics Act）得以通过后签署了这一法令。民用航空委员会的5名成员由总统任命，他们在批准公共交通证书、批准或者修改运费、制定邮费标准、控制兼并和收购、控制竞争途径以及收集和发布商业和金融信息方面拥有广泛的权力。委员会的多数成员都是过去布朗体系中的执行者，原来的卡特尔事实上复活了。
罗斯福政府也支持能源部门的重大改革，这些部门的经济浪费非常严重。早在1927年石油和天然气价格开始下降之前，物质浪费和生产过剩就已成为很棘手的问题。美国的分散产权控股意味着多重的所有者或者承租人常常从公共的地下油层中开采石油。在普通法中，“获取规则”（rule of capture）对每一个所有者尽可能多地开采石油提供了一种不可抗拒的激励。但这样做就会由于减少了自然压力而损害油层。如果每个人都尽可能快地生产的话，石油价格将一直下降。
在20世纪20年代，联邦石油保护委员会（the Federal Oil Conservation Board）就已开始组织人员研究这一问题。1926年，委员会的报告认为对物质浪费的管理与对经济浪费的管理是不可分离的——这就意味着要把生产控制和市场需求相结合。但可能是由于放弃了反托拉斯法的缘故，联邦控制与得克萨斯州的石油生产者格格不入，也为柯立芝和胡佛的共和党政府的意识形态所不能接受。即使是在1929年和1930年石油已大量充斥市场、价格下降到每桶25美分的情况下，政府仍然反对对企业进行控制。最后，在1932年11月，由于戒严令的颁布而关闭了油田，得克萨斯州的立法机构才通过了《市场需求法》（the Market Demand Act）。其他州也纷纷仿效这一法律，根据对市场需求的预测来分配产量。
但是，由于各州之间没有达成一致，或者是非法的州际运输未得到制止，在市场需求不变的情况下，石油生产的增长仍然非常快。石油公司首先采用了NIRA的公平竞争标准，但当这一法案在1935年被宣布为违宪后，浪费和生产过剩问题又重新出现了。国会急忙通过了《康纳利紧急石油法》（Connally Hot Oil Act），禁止未经许可的州际石油运输。国会随后授权州际石油契约委员会（the Interstate Oil pact mission）协调各州的石油分配。这样，国内的石油和天然气市场多少保持了稳定，直到20世纪50年代初的石油进口才打破了这种平衡。
零售分销部门的竞争问题因大萧条而恶化了。20世纪20年代迅速扩大的连锁商店对百货、药品和一般商品的单一业主商店和地方所有的商店形成了威胁。由于拥有比供应商更大的优势以及更低的单位成本，连锁店可以将商品价格降低到地方零售店的价格之下。于是整个国家的各个社区受害者都在哭诉“垄断”之害。而对大量购买给予价格折扣的供应商则被指控为价格歧视。
一场情绪化的###开始了。连锁店被视为一种腐蚀地方社区生命的、异类的、不道德的机构。由于得克萨斯州的赖特·帕特曼（Wright Patman）议员的一项提案没有得到罗斯福总统的支持，大量的批发商开始反击，列举了政府干预的危险。但作为《克莱顿法》第2部分的修正案，《罗宾逊帕特曼法》（the Robinson Patman Act）还是在1936年得以通过。限制竞争或者侵害他人利益的差别定价被视为非法。尽管在缓和其影响方面做出了相当的妥协，但这一法案还是在很大程度上将反托拉斯的目标转向了保护产业结构中的小企业以及保持“公平的”定价结构。
综上所述，新政在管制方面的首创性产生了大量稳定微观经济的公共政策。直接的价格控制和限制竞争的进入壁垒这些管制方法已经在大多数被认为“对公共利益有影响”的产业中减少或者消除了。新的联邦机构被赋予极大的权力以约束竞争、控制垄断，并可以直接干预管理决策制定的细节行为。相对于华盛顿来说，州的权限缩小了。平等、公平或者发展这些社会目标替代了配置效率和消费者主权这些政策目
