公务员并非官老爷-第25章

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，只是政府整体改革的一个开端。为了弥补政府组织第一次改组中存在的不足，政府决定让民间会计公司、经营诊断机关等外部民间专业机关参与进来，以17个前中央部门和16个前外厅及4个示范地方自治团体为对象，包括组织和人事在内，实施全方面的综合性诊断。预计到1999年2月，以这些工作为基础，为了实现21世纪新的行政环境这一目标，政府采用对中央部门和地方自治团体的组织和功能进行重组等措施，加快了政府改革的步伐。
　　但是，政府改革的成败与否与公务员是否积极参与，和以什么样的工作态度参与有很大的关联。因为，只有处理政府业务的公务员，才比任何人更明白政府自身存在的问题。
　　政府改革的重点是在改变公务员的价值观和行为模式上。但是，不能以谁改变谁的方式进行。不能让掌握权力的政界人士责备公务员并迫使其改革，而应是让公务员自身成为解决问题和推行改革的主体。目前，公务员迫切需要转变错误观念，认识到自己不是政府改革的受害者，而是改革成果的共享者。
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公务员伦理读本（1）
最近，我读了一本由日本人事院出版的小册子《公务员伦理读本》。这本书以类似于韩国行政考试的日本国家一级公务员考试合格者为对象制作而成，是公务员在初任研修过程中所使用的伦理教程。
　　日本的官僚社会一直以清廉、刚硬、专业性强的精英集团形象面向世人，深受国民的尊敬。但是，随着一系列渎职事件的揭发，日本公务员的伪善行为被公诸于天下。
　　原厚生省事务次官冈光序治收贿事件首次被揭露出来时，日本国民的震惊和受到的打击绝不亚于阪神大地震。不过，日本官僚社会有一点与众不同，当国民对政府的信任降低时，政府就放低姿态用彻底的反省态度表明已改正过错。《公务员伦理读本》就是这么一个例子。
　　在这本书中，引起我关注的，是为了预防公务员渎职事件的发生，列举具体的事例做出说明的那一部分。据该书称，在讲座时间，大家一起对前几年发生的厚生省次官收贿事件、大藏省官僚收受金钱及招待事件等具体事件，进行讨论。
　　好像在验证《公务员伦理读本》似的，日本的行政部门刮起了一股旋风。接二连三的产业、金融政策的失败，对泡沫经济的预测不足等责任，都被认为是官僚社会的僵化带来的。另外，人们在渎职事件发生后，对仍在埋怨社会惯例的高层官员，表现了无比的失望和愤怒。
　　日本之所以能成为如今的经济大国，官僚的作用不容小觑。日本的官僚制度是在19世纪后期的明治维新时期开始的。日本一直是凭借官僚制度发展经济的。所以，称日本为“官僚的国家”并不过分。
　　在战前，作为天皇的代表，日本的官僚远离政治，制定了全力发展产业、超越西方国家的单一目标，并且在这一目标下发挥了牵引日本近代化的火车头作用。在战后，日本的官僚们以国民的公仆自居，又在自民党的长期执政下制定政策、管理国家。在这官僚带头、产业界只要跟随就可的时代，他们就产生了“舍我其谁”的自信。
　　包括中央和地方在内，日本的官僚共计420万名，而日本总人口不过1亿2千万，公务员人均服务对象为28名。与韩国公务员相比，人均服务对象大概是韩国的两倍，公务员的绝对数大约是韩国的倍。
　　在日本，省厅的公务员采用终身雇用制，官僚在被聘用后，从事该工作直至退休。官僚对所属省厅的归属感叫“本家意识”，呈现出一生在一起工作的倾向。所以，在这种终身雇用惯例的背景下，被某个省厅聘用之后，公务员几乎不会再更换工作单位。
　　一般来说，各省厅职员的录用、升职、转补等人事权应该由各省厅的负责人掌握。但是，实际上行使人事权的却是各省厅的事务次官。而事务次官也并不是独自决定人事安排的，而是在与其内部组织成员进行多次协商后才行使人事权。这是日本特有的人事惯例，为此曾出现过政治无法控制行政的现象。
　　在退休前，不能逃避“年功序列”中落选命运的公务员，可在政府投资机关等下属相关团体中重新担任干部。由此，整个公共组织呈现出一种由职业官僚支配的关系链形态。所以，人们批评日本不是以国民为中心的*主义，而是以官僚为中心的官僚主义，原因就在于此。
　　不过，日本也和韩国一样，围绕行政部门进行了改革，使其周边环境有了很大的变化。20世纪90年代以后，随着泡沫经济时代的结束，以前过于膨胀的经济结构虽然已经进入调整时期，但到目前为止，还没有恢复的迹象。

公务员伦理读本（2）
在财政赤字积累、金融萧条成为经济发展巨大障碍的敏感时期，官僚和银行干部的贿赂丑闻却频繁传出。而且，在对外关系方面美，国家之间的竞争日益激烈，以美国为中心的西方国家对日本的牵制和压力也不小。
　　面对国内外要求进行改革的呼声，日本政府在行政、财政、社会保障、经济结构、金融、教育等六大领域进行了改革。其中，行政领域的改革是所有改革中最为核心的部分。这是因为，日本认识到如果要重新构筑国家的框架，行政系统的改革将最为重要。
　　日本行政改革的重点是缩减组织，以求打破所谓的官治主义。为此，日本政府把目前的22省厅改组为1部12省厅，国务委员将从20名减到15至17名，中央部门的局、科人员也精减了20％。而在今后的十年期间，将国家公务员人数精减10％。
　　另外，为了保证公共部门的工作效率，日本政府引进了把政府的业务移交给民间的“独立行政法人制度”，修改已经支配了行政部门数十年的升职制度和任用制度，将改革的重点放在打破过去僵化、既得权式的官僚制度上。也就是代替以往的根据年功序列升职的制度，实行按业绩大小提升的人事制度。采用任期制聘用民间专家或引进业绩制等一系列的措施，促进与韩国相似的改革。
　　这样，日本通过行政改革，试图从以官僚为统治中心的国家运营中摆脱出来，在充分保障民间自律性的同时，把民间的活力引进到政府部门。与此同时，重新确立了做国民公仆的公职人员伦理制度，使对行政部门失去信任的国民，重新恢复对该部门的信任。
　　据说，这次最终导致行政改革的渎职事件是通过内部人的告密才被揭露出来的。这在日本“以和为贵”的传统文化理念中，是不能容忍的事情。不过，关于这次事件，连行政部门内部都一致认为，此次的内部举报，为公务员通过自我反省重新获得国民的信任起到了一定的促进作用。
　　由于历史条件、地理环境的特点，韩国与日本在行政组织和制度上有很多相似之处。所以，韩国的法令和制度与日本一样，特别呆板、严格。但是，由于很多公职人员曾在英美受过教育，在运营制度的行政管理方面又有其灵活的一面。
　　韩国目前进行的行政改革，可以说是将日本式制度的框架改变成为英美国家模式的过程。不过，日本行政部门的服务精神和廉洁精神应该继续继承。
　　在《公务员伦理读本》的最后一章中，有这么一句意味深长的话：“尔俸尔禄，民膏民脂”。据说，这是1749年刻在二本松城城门前石头上的字句。当时，该城的蕃主每次入城时，都要把这句话铭记在心里。
　　最后，这本书提出了“在那个封建时代，都有如此廉洁的执政者，而在公务员已成为公仆的今天，这种意识是不是正在消失呢？”的疑问，作为全书的结束语。
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人才的坟墓……行政部门（1）
“你的儿子非常聪明，最好能将其培养成学者。”这是在一次*中，某位审判官对我所说的话。他说，年幼时非常希望自己长大后能够做一名审判官，然而真的做了审判官后，却发现没有发挥自己创意的机会。原因是每日需要判决的案件太多，且只需按照法律条款判决，这些并不需要太高明的创意。
　　当然，我将他的说辞看成是一种谦逊的作法。不过，从另一方面讲，我也同意这一观点。当初入职时要求的条件很高，然而一旦入职后，才发现可偷懒的职业出奇得多。
　　行政部门是通过考试制度选拔出比其他集团更为优秀的人才。但是，这些人才一旦进入行政部门之后，因为不像民间企业那样有激烈的内部竞争，所以就疏忽了对自己能力的开发。不然，怎么可能还会出现“官僚刚开始都是有能力的，但伴随着官职的升高，其能力也逐渐降低，直至无能都一直升官”的“彼得法则”？
　　阻碍官僚开发潜能、使官僚变得无能的就是行政部门的各种制度。随着时代的变化，政府的作用也应该有所改变，但目前的政府部门仍穿着并不合身的“衣服”。
　　例如，行政部门也需要具有全球化思想的专业人才，但陈旧的人事制度却限制着这些人的发展。公务员被派遣到海外工作或留学，其工作评定分数低，这样最终导致升职缓慢。
　　公务员的轮岗制也有重新研究的必要。轮岗制是为了防止公务员长期在一个部门工作而形成的工作呆板和土气低落、不正之风等不良后果引进的制度。
　　但是，轮岗制也具有降低业务的专业性、阻碍政策连续性的缺点。未来的社会发展，需要具有被称为“××狂”的专业人才，因此，需要一定专业性的领域应该进一步完善轮岗制。
　　为了创造一个具有挑战性、创新性的行政工作环境，我们应该改变过去那种以举报为主的落后审查方式。
　　我的一位好朋友在担任某国立大学企划室长时，引进了综合电脑化事业。不久，该事业被评价为划时代事业，很多大学以此为样板，促进电脑化作业模式的发展。
　　但是，由于这一事业刚刚起步，需要对职员进行培训。因此，较之其它事业，他所制定的教育费稍高于平均值。结果，他不但没有得到奖状，反而因教育费比规定标准稍高而得到了警告。
　　这种僵化陈旧的审查方式是降低行政部门竞争力的主要原因。甚至更进一步地说，它在对外国资本的引进或结构调整中成为决定性的障碍。所以，我们应当改变这种不利于调动工作积极性的审查方式。
　　在公务员的教育培训方面，也有很多地方有待改善。若想在知识信息社会中生存下去，必须不断地学习。有关专家指出，目前韩国面临的国家危机，其最根本原因是与发达国家相比所存在的知识差距。我们现在需要解决问题是，在被评为精英集团的公务员社会，大部分人都认为其教育培训制度与公务员的原意并不相干，而是公务员为了升职而不得不接受的义务。
　　并且，这种教育制度在培训过程中，并没有针对公务员个人的需求和动机，而是从教育培训机关的角度出发，编制及运营教育培训活动。类似于精神教育、普通素质教育等的基本培训占全部培训项目的50％，这样就在很大程度上降低了专业培训。
　　政府对公务员的再培训预算费用，只是大企业对职员培训预算的1/3或1/4。而且，如果公务员在海外自费留学，回到韩国后反而给自身的发展带来不利影响。这些现象都说明了政府对教育培训重要性的认识不足。

人才的坟墓……行政部门（2）
今后，政府应采用加强专业教育，加强与大学、研究所、民间教育培训机构的联系，积极举办单位内部的研究会、研讨会等多种方法，培养符合知识信息社会需要的人才。
　　随着政府部门作用的改变，人们对招聘高级公务员的考试制度提出各种各样的疑问。考试制度是在建国后的第二年（即1949年），以国家高等考试的名义首次引进的。在朴正熙总统上台后，以培养能够强有力地、一贯性地促进政府政策的精英为目标，正式落实该制度。
　　因为只要考试合格，被聘用后就可保证其公务员身份，所以参加考试的优秀人才很多。这些人成为国家主导的经济开发过程中的领头羊，并确实为国家的发展做出极大的贡献。
　　然而，通过这数十年一直持续下来的考试制度进入行政部门的公务员，垄断了具有决策权的干部职位，在组织内部发挥了极大的影响力，最终演变成为屹立不倒的官僚集团。
　　这些通过考试进入行政部门的公务员，以“考试同学会”的名义按照级别和部门分类并进行*活动。即使是从外部引进专家，一旦被他们的组织文化沾上，也很难发挥自己的个性。
　　另外，有人指出，在行政部门职员学历逐渐提高、